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政策法规

农地流转要注意《农村土地承包法》启动针对性修订

2015-09-16 来源:土流网

  日前,中农办、农业部等方面已经启动对《农村土地承包法》的重新修订,其中的一个重点内容,就是对农地流转进行更为严格的规范和管制,在农地的流转规模上,将会进一步提出具体的要求和限制,以此来规范很多地方正在蔓延的大规模农地流转。

  据悉,根据中农办、农业部等方面掌握的情况,现在很多地方都在片面追求大规模、特别是超大规模的农地流转,而大规模流转后的农地,基本都是被一些工商企业所掌控。这些企业经营的农地,有的是数千亩,有的甚至上万亩,搞“非粮化”生产、“非农化”建设的现象相当普遍。

  接近农业部的专家告诉经济观察报,为防止和纠正农地的大规模流转,以及流转后农地的“非农化”和“非粮化”,2014年以来,主管部门已经连续颁布了多个政策性文件。预计下一步在修订《农村土地承包法》中,对农业适度规模经营问题,会有较为具体的指标性要求,一些新的相关土地流转的政策性规定,也将会补充到修订后的《农村土地承包法》当中。

  严禁超大规模

  农地流转是指拥有农地承包经营权的农户,将土地的经营权通过转包、入股、租赁、合作等方式,有偿出让给其他的农户或者经济组织。据中农办副主任韩俊介绍,现在全国农地流转已经占到农民承包地的30%,其中流转至工商企业的农地是10%。

  据了解,目前农地流转过程中出现的问题,主要是集中在工商企业租赁的农地当中。政府部门希望工商企业到农村租赁农地,以“公司+农户”的形式,通过签订订单合同、领办创办农民合作社、提供土地托管服务等方式,带动种养大户、家庭农场等新型农业经营主体,搞农业产业化经营,但很多工商企业却是想方设法走赚钱的“捷径”,在农地上盖房子,建工厂,甚至建了旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等,基本都与农业不沾边,更谈不上维护粮食安全。

  在一些公开的场合,中共中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文曾多次表示,很多企业去农村租赁农地,都是冲着各种农地补贴去的,有的甚至想得更好,先圈地再说,等将来有机会搞非农建设更赚钱,与国家扶持农业、农地改革的政策背道而驰。

  对于工商资本租赁农地,但不愿搞种植业、养殖业的问题,中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田的分析是,现在国内种粮、种地成本偏高,猪肉、牛奶等畜产品的价格也不大稳定,企业下乡基本都不愿意投资种养业。

  除了认为工商企业下乡大面积圈地后,搞“非农化”和“非粮化”的投资外,陈锡文还担忧,现在全国有一亿七千万的农民到外乡镇打工,占到农村劳动力30%之多,一旦宏观经济出现重大波动,这部分人回到农村没有地种,将会面临很大的就业压力,也有可能会增加不安定因素。

  前述专家分析表示,去年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,今年4月,中农办、农业部等又出台了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》,两份政策性文件的基本导向,就是要遏制很多地方出现的工商资本下乡,带来的大规模农地流转态势,以及防止和纠正流转后农地的“非农化”和“非粮化”倾向。

  对于农地流转中的适度规模经营,中央办公厅、国务院办公厅印发的《意见》中,只是提出“现阶段,对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的,应当给予重点扶持”,但这只能算政策性“建议”,并不是严格的政策“规定”。

  中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥认为,对农地流转中的适度规模经营问题,要针对不同的地区、不同的农作物品种、机械化作业程度,以及区别水田、旱田等情况,才能做出较为科学的划定,现在官方新提出的农业适度规模经营的“建议”,只是基本适用于粮油类农作物,并不适宜水果、蔬菜类等农作物。

  前述专家告诉经济观察报,预计下一步在修订《农村土地承包法》中,对农业适度规模经营问题,农业部等方面将会针对不同情况,给出更为具体的界定,会有一些硬性的指标性要求,对农地的流转也将会有更为严格的规范和管制。

  流转“适度”争议

  据前述专家介绍,现在中国农户平均承包土地面积大约是8亩,按照所谓对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍应当重点支持的“建议”,核算下来,实际上官方认为“适度”的规模经营是在80~120亩左右,这主要是考虑到粮食安全等方面的因素,比较符合现阶段中国国情和农情。

  对于究竟如何界定农业的适度经营规模?多大的经营规模才是“适度”?是否应该区分不同情况,来给出多种适度经营规模的答案?现在业内还存在一些争议,很多专家们的看法并不一致。

  就在不久前,在一场相关适度农业经营规模的研讨会上,国家开发银行总行研究院副院长邹力行表示,在较长的时期内,户均30~40亩的适度规模的小农经济,“也就是现在的水平”,比较符合中国的国情、农情。他解释称,小农经济主要是靠劳动投入和小型农业机械,适应市场的能力比较强。

  农业部信息中心主任张兴旺也做过相关测算,得出的结论是,大体上在北方地区,如果是种植小麦、玉米等大田作物,现阶段的适度规模应该是在120~150亩,但如果是在南方种植大田作物,适度的规模应该是在30~50亩,这样适度的经营规模,“就能够让一个农业的家庭过有尊严的生活”。

  北京( 农用地、 商住地、 工业地)农品堂食品有限公司董事长何学功告诉经济观察报,中国的农业经营情况非常复杂,不同的区域、不同的机械化程度、不同的农作物之间也是千差万别,如果从纯技术角度,大规模的机械化作业、中型的机械化作业、小型的机械化作业,适度的经营规模应该分别是户均 1500亩左右、200~300亩、20~30亩。

  中农办副主任韩俊在本次研讨上表示,大规模的农场形式并不适合中国的国情。对于下一步将对农地流转进行的严格管制,他表示,即使是在土地私有制的国家,对土地的流转也较为严格,比如,按照匈牙利的农地流转法规定,不仅是对流转农地的规模有限制,而且对“搞粮食、畜牧业规模都有限制”;有“奥地利的公民到匈牙利流转了上百万公顷的农地,到现在都不合法,法律不予以承认”。

  前述专家告诉经济观察报,对于下一步的农地流转,中农办、农业部等方面主要是强调“两个防止”,一是防止片面追求大规模、尤其是超大规模的农地流转,另外是防止农地流转后的“非农化”和“非粮化”。其外,在农业经营规模的“适度”难题上,正在进行深入的研究和规划。

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